信報財經新聞 14/6/2014 能源國企與公司管治 李元莎、何順文 以中石油(857)和國家能源局為代表的內地能源企業及監管機構的高層腐敗問題,成為最近一段時期內地政治話語體系中一個無法繞開的話題,其深層的政治機制體制原因,顯然超越了本文的討論範圍,但是其折射的國有能源企業及其公司管治,依然可以反映出國企的基本管治機制局限,以及能源企業的一些政治共性。 能源行業,尤其是石油天然油氣行業,在全球範圍內,無論是能源輸出國還是能源進口國,都是政治色彩最為濃厚的一個行業。在絕大多數的石油生產國,石油行業均為國家所有和控制,比如在中東石油生產國、俄羅斯、中亞油氣資源富集國家和非洲的尼日利亞、安哥拉等國家,國家石油公司幾乎控制了石油行業的全部產能。在拉美的委內瑞拉、玻利維亞等國,更是將石油資源國有寫入憲法。 能源行業悖論 在挪威這樣經濟發達的北歐國家,控制着主要石油產能的挪威石油作為一家上市公司,也是挪威政府絕對控股,其公司年度財政預算也需國會批准。即使在北美,這一以油氣資源的絕對私有為基礎的經濟體中,埃克森等主要石油公司對國家內部政治和外交政策的巨大影響力,也被認為是美國政治的基本色調之一。 在這一世界石油政治的背景下,內地三大石油公司(三大油)為政府所有並直接控制,其高層享有深厚的政治背景和政治影響力,也就可以理解甚至順理成章了。在國家石油公司的產業模式下,內地的三家石油公司無論是從技術水平和管理效率上,基本處於國有石油公司中的前列。而三家國有石油公司本身,即賦予了內地油氣行業更濃厚的市場化色彩。 但是,根本而言,內地三大油具有的企業實力也與其政治背景息息相關。從歷史而言,中國陸上石油的工業體系,即依靠石油會戰的政治動員模式撬動最初的產業積累;學大慶作為內地長期的工業發展口號,背後的政治邏輯是顯而易見的。現實而言,三大油在財政補貼、融資管道和海外擴張中,都享有其他央企望塵莫及的優勢,遑論一般國企或者民企。 公司管治悖論 在內地三大油行業實力雄厚的前提下,討論其公司管治,尤其是其集團公司的公司管治,就成為一個政治與企業交織的難題。所謂集團公司,即為內地國資委直接全資控制的三大油最頂層的控股公司,人們熟知的資本市場上的三大油的上市主體,為這一集團控股公司所直接持有。在上市公司層面,遵循各大交易所的上市規則和管治規則,其董事會的構成及決策、股東會和管理層等公司管治尚有章可循。 但是在三大油的集團公司層面,雖然也有國資委任命的董事會,但是其企業的色彩已經為政治底色所淹沒。在是否還是一家企業已成疑問的前提下,談論公司管治就成為一個悖論。而在中石油和能源局的兩大腐敗窩案來看,更像兩個不同政府部門的腐敗競賽,而非企業與政府部門的不同路徑。尤其是中石油的集團高層具有的政治地位,還遠遠高於能源局這一法定政府監管機構的情況下,將中石油等視為政府機構或者類政府機構更符合內地政治現實。 同時,從公司管治的基本理論出發,結論也近乎一致。企業作為一系列合約機制的連接點,企業的性質取決於合約各方主體的權利義務關係。在形成內地能源企業的合約關係中,國家政府作為公司權益唯一持有者、行業監管者和公共利益的代表者,扮演了其他主體無法抗衡的角色,其強大的經濟利益和無可撼動的政治地位,無疑決定了能源企業,這一企業類型的基本性質。 如果能源企業,尤其是石油公司,根據內地的政治現實和其他國家的國有石油公司實踐,無法成為一個完全的市場主體的情況下,談論其企業體制改革和公司管治改良,即成為無解的悖論。與其強迫其進行無法實現的市場化轉型,不如承認其國有的合理性,並在明確維持半官方機構的情況下,可能剝離各種資產,限制其業務範圍,縮小其業務規模與其市場影響力。 在中石油身處政治漩渦的同時,行業內另一巨頭的中石化(386),則首開央企引入私營資本,發展混合所有制的先河。在維持其集團公司國有官方地位的前提下,混合所有制最大的制度價值,在於可以實現國有企業資產層面的營運機制轉化。 或者說,國有企業的企業性質無法和不必轉換的情況下,在龐大的資產層面進行分化轉化,更符合內地政治現實和國際能源行業現狀。 李元莎 電郵:yuansha_li@uml.edu 何順文 電郵:simonhoshunman@gmail.com