信報財經新聞
14/9/2013

上海自貿區─內地發展新試驗
李元莎、何順文

內地經濟在增長速度下降、產業轉型不力之下，決策層開始重新考慮對外開放和對內改革的綜合推進問題。而最近推出的中國（上海）自由貿易試驗區（下稱「上海自貿區」）則是新決策層執政以來，最為高調推出的一項經濟改革措施。這一試驗區包括上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4 個海關特殊監管區域，總計29 平方公里的面積涵括在內，成為內地新的經濟特區。

經濟升級或金融試驗?

在批准上海自貿區方案的國務院會議上，決策層明確提出這一方案是為內地經濟升級進行區域性試驗。而上海自貿區的申報方案，即涉及投資、貿易、金融、行政法制多項改革試點，具體提出希望能夠用兩至三年的試驗，推進服務業擴大開放和投資管理體制改革，加快探索資本項目可兌換和金融服務業的全面開放，以及綜合實現一系列創新改革目標。由此可見，這一試驗核心為突破金融管制，實現資本在自貿區和國際間的自由流動。

上海自貿區方案中，利率自由化和人民幣資本專案開放兩項內容尤為外界關注。這兩項的實施，意味着人民幣實現完全自由兌換，國內外資本可在自貿區內徹底放開。但即是在這樣嚴格限定空間的資本自由流動中，對於金融套利和境外熱錢的擔心，仍成為有關監管部門嚴防死守的重點。為此，證監會、銀監會、保監會對自貿區方案細則的制定，提出不少建議；例如對於設立商品期貨交割倉庫，證監會即提出反對。

因此在內地的政治邏輯中，單純依靠中央政府強力推動仍然不足，還要輔以有效的地方政府高效執行，才能突破各個部委的本位管理局限，這和30年前設立深圳等經濟特區的政治邏輯和行為模式基本一致。在這思路下，上海目前正在籌備自貿區管委會，即由分管上海經濟和產業發展的副市長擔任一把手，而其工作任務不僅包括將上海自貿區落實到位，更提出了要在三年內將上海自貿區建成在全國可複製、可推廣的自貿區模式。

法治演進與金融創新

內地在以前的經濟改革中，多依靠各種政府政策為依據。而現任政府主要領導人法律專業出身的個人背景，也使得大眾對於政府依靠法治推動各項改革抱有殷切的期望。在此次上海自貿區的推進過程中，即已經由國務院提請全國人大常委會，審議並決定在試驗區調整部分法律規定的行政審批和事項。中國（上海）自由貿易試驗區總體方案，也將在完成相關法律程式後公布。

這一決策模式明顯考慮了相應的正當法律程式，應當說是向正確的方向邁進了一大步。

而在金融服務業領域的具體開放措施方面，內地決策層基本將以前各路試點的政策全部納入，意欲將上海自貿區建設成為金融開放特區。如自貿區允許設立外資銀行以及民資與外資合辦中外合資銀行；允許設立有限牌照銀行；允許部分中資銀行從事離岸業務；允許設立外商投資資信調查公司；允許外資支付機構進行協力廠商支付業務；允許融資租賃公司經營相關商業保理業務；允許設立外資專業健康醫療保險機構等。

但是在這一系統性的制度創新中，仍然缺失了重要和基礎的一環，即金融運行必須的具體法律制度和法治精神。這一根本性基礎制度缺失，是不能通過簡單的頒布幾項法律制度或者區域性制度突破完成的。縱觀世界各大金融中心，無不以健全的法治環境為基礎性前提，而金融創新與法律規範的有機融合與共生，更是各大金融中心最核心的競爭力。內地整體法律制度的落後和法律模式的僵化，在較長時間內都難以承擔對於金融交易和金融創新的支援作用。

從這一角度出發，內地在基本完成工業化之後，進一步的服務產業化面臨的制度性約束已經不僅僅來自於僵化的政府管制，而是缺乏基礎性的法治精神和其主導下的法律規範。這一社會政治機制的制約，是單純的區域性制度突破難以改變的。因此，上海自貿區的未來發展軌迹還有待觀察，其成功決定因素遠遠超越了政府行政權力（甚至是政治權力）的運行空間，這也對於內地習慣的漸進式和局部式改進，提出了嚴峻的挑戰。

李元莎 美國麻省大學商學院助理教授
何順文 香港公司管治議會主席